שיקולים בהערכת שווי שטח ציבורי פתוח (ש.צ.פ.)

שיקולים בהערכת שווי שטח ציבורי פתוח (ש.צ.פ.)

  


מר יובל דנוס וגב' אסתר כהן, שמאי מקרקעין

 

  

כללי

 

 

מחלוקת רבה שוררת בין ציבור השמאים באשר לשיטת הערכת שווי ש.צ.פ. וזאת, בין היתר, כתוצאה מחוסר אמות מידה ברורות, עקרונות מגובשים והשוואות מתאימות.

המחלוקת המתוארת באה לידי ביטוי כאשר נתקלים בהערכות שונות לשווי ש.צ.פ. בעוד שבהערכת דירות אנו מבחינים בפערי שומות של 10%± ובמגרשי בניה מתוכננים - בפערים של 15%± הרי שבקרקע מסוג ש.צ.פ. אנו עלולים לעמוד מול פערים של מאות אחוזים וזאת, משום ה"חוסרים" שנמנו לעיל.

כשם שהשמאים חלוקים ביניהם בנושא, כך גם פסקי הדין שפסקו שווי לש.צ.פ., שהם בדרך כלל בבואה של השומות והעדויות המובאות בפניהם.

במאמר זה, ננסה לעמוד על מהות הש.צ.פ. על פי תכניות מתאר בערים שונות, נציג תמצית פסיקות של בתי משפט בנושא ש.צ.פ., נביא תמצית תוצאות מחקר בשיטת "דלפי" שנערך על ידי לשכת השמאים וכן, נציג שיקולים, משמעויות ומסקנות שיסייעו להתמודד עם האתגר של הערכת שווי ש.צ.פ.

 

השימושים בש.צ.פ. על פי תכניות מתאר שונות

 

 

בחרנו להציג מספר דוגמאות לרשימת תכליות ושימושים בש.צ.פ., בערים שונות בארץ.

הרשימה חלקית אך לדעתנו, ממצה.

 

תל אביב - תכנית ל'

 

גנים לרבות מועדונים לנוער, בתי קפה, קיוסקים למשקאות בלתי אלכוהוליים ולמכירת ממתקים וסיגריות.

בנינים ציבוריים השייכים לעירייה, בנינים שתכליתם כרוכה במגרשים ציבוריים פתוחים, מגרשי שעשועים וספורט, בריכות שחיה.

שטח מקסימלי מותר לבניה - 10%.

 

ירושלים - תכנית מתאר 62

 

גנים ציבוריים, מגרשי ספורט ושעשועים, בנינים הכרוכים בנ"ל, באישור הועדה המקומית ובהסכמת הועדה המחוזית.

 

נתניה - תכנית נת/7/400

 

ככרות, גנים לרבות נטיעות, מזרקות, גני נוי וכו', מתקני גן ובתי שימוש ציבוריים... בריכות ומגדלי מים, מגרשי משחקים, מתקני ספורט ונופש ציבוריים, אמפיתאטרון, מתקני ביוב ותיעול... בתי קפה וקיוסקים, שבילים להולכי רגל, אגם לשיט ודיג, בנינים שתכליתם כרוכה בשטחים ציבוריים פתוחים, בהסכמת הועדה המחוזית, מקלטים ציבוריים, עיבוד קרקע חקלאית לצרכי רווח ציבורית.

זכויות בניה - לפי תכנית החלה באזור ותכנית מפורטת הכוללת בינוי.

 

פתח תקוה - תכנית פת/2000

 

נופש ונוי, גנים לרבות חורשות ושדרות, מגרשי ספורט ומשחקים לרבות ככרות ורחבות ומבנים המשרתים מטרות אלה, בריכות שחיה ומתקנים הקשורים אליהם, שבילים להולכי רגל, רצועות ירק המפרידות בין שימושי קרקע סותרים, חניה לצורך השימושים המותרים באזור זה, מקלטים ציבוריים, בתי קפה, מסעדות וקיוסקים עפ"י תכנית מפורטת, בתי שימשו ציבוריים.

זכויות בניה - עפ"י תכנית מפורטת.

 

הרצליה - תכנית הר/253,א'

 

ככרות לרבים, גנים לרבים, נטיעות, מזרקות, מתקני גן, קיוסקים, בתי שימוש, מגרשי משחקים, מגרש ספורט, מתקני ספורט ונופש ציבוריים, מלתחות, מגרשי חניה, נופש ומרגוע, בריכות שחיה, תיעול, ביוב, ניקוז, קווי חשמל וטלפון.


רמת גן - תכנית רג/340

 

גנים ציבוריים, חורשות ושדרות, מגרשי ספורט ומשחק, מתקני ספורט ובריכות שחיה, מתקנים לנופש ונוי, קיוסקים בהסכמת הועדה המחוזית, בתי שימוש ציבוריים, מתקני מים, ביוב, תיעול, ניקוז, מתקני חשמל וטלפון. מבנים שתכליתם כרוכה בשטחים ציבוריים פתוחים - בהסכמת הועדה המחוזית.

זכויות בניה - לפי תשריט בינוי ובהסכמת הועדה המחוזית.

 

חולון - תכנית ח/1 תיקון מס' 3

 

נופש ונוי, גנים לרבות חורשה ושדרה, מגרשי ספורט ושעשועים, קיוסקים, בתי קפה, מסעדות ובנינים שתכליתם כרוכה בשטחים ציבוריים פתוחים, במסגרת תכנית בינוי ופיתוח המאושרת ע"י הועדה המחוזית. תיעול, ביוב, ניקוז, קווי חשמל וטלפון.

זכויות בניה - לפי תכנית בינוי שתאושר ע"י הועדה המקומית והמחוזית לצרכי נופש ונוי בלבד.

 

ראשון לציון - רצ/2000 (מופקדת)

 

שטח המיועד לגנים, חורשות, שדרות, מגרשי משחקים ושעשועים נושאי
רווחים, ככרות ורחובות.

זכויות בניה - הבניה אסורה פרט למפורט ברשימת התכליות.

בבחינת השימושים המותרים והשכיחים עולה כי השימוש בש.צ.פ. נע בין נופש ונוי בשטחים פתוחים לחלוטין ועד לאפשרות שילובם של בתי קפה, מסעדות, קיוסקים ובנינים ציבוריים המתאימים לשימושי ש.צ.פ. כמו אמפיתאטרון, מבני תערוכות וכיו"ב.

בדרך כלל אנו למדים כי בדרך כלל אין איסור בניה בש.צ.פ. והיא תתאפשר במגבלות שמירת השטח הפתוח.

יש להניח כי בניה מצומצמת בשיעור שבין 5% ועד 10% מהשטח תתאפשר, בדרך כלל, לרווחת הציבור.



תמצית פסיקות בתי משפט בנושא שווי ש.צ.פ.

 

 

קיימות פסיקות אחדות של בתי משפט בערכאות שונות, שדנו בשווי ש.צ.פ., כשרובן ככולן קבעו את שוויו כאחוז משווי הקרקע בסביבה, שבדרך כלל הייתה ביעוד של אזור מגורים. להלן תמצית הפסיקות:-

 

• פס"ד מחוזי ת"א בת.א. 748/68 (אסחייק נ' חב' חשמל) - נקבע שווי ש.צ.פ. בשיעור 40% מהשווי של אותה קרקע, כשהיא אדמת בנין.

• פס"ד מחוזי חיפה בת.א. 1658/70 (חב' אשראי נ. הועדה המקומית קרית מוצקין) - נקבע שווי ש.צ.פ. בשיעור 10% משווי חלקות בניה שבסביבה או של אדמת בניה.

• פס"ד העליון בע"א 556/73 (חב' אשראי נ. הועדה המקומית ק. מוצקין) שאישר את פסה"ד של המחוזי הנ"ל, דהיינו, 10% משווי כאדמת בניה.

• פס"ד מחוזי ת"א בה"פ 9489/73 (הצלחת משה ואח' נ. הועדה המקומית ת"א) - נקבע שווי ש.צ.פ. בשיעור של 40% מאדמת בנין.

• פס"ד העליון בע"א 558/74+549 (הצלחת משה ואח' נ. הועדה המקומית ת"א) - אושר שווי ש.צ.פ. בשיעור של 40% מאדמת בנין.

• פס"ד מחוזי בה"פ 1393/82 (עזרא חממי ואח' נ. הועדה המקומית ראשל"צ) - נקבע שווי ש.צ.פ. בשיעור של 10% מערך אותה קרקע שהיא מיועדת לבניה.

• פס"ד מחוזי ירושלים בת.א. 556/95 (מגזימוף נ. הועדה המקומית ירושלים) - נקבע שווי ש.צ.פ. בשיעור של 30% מהמחיר המרבי נטו של המקרקעין (ביעוד מגורים).

 

בפסקי הדין הנ"ל לא נערכה התעמקות תיאורטית או תחשיבית, בקביעת האחוז ולרוב, נקבע האחוז על סמך חוות דעת או עדויות של שמאי מקרקעין.

 

תמצית תוצאות המחקר בשיטת "דלפי" של לשכת שמאי המקרקעין

 

 

חברנו מר אלי כהן (בן אברהם) - שמאי מקרקעין וכלכלן - ערך וריכז, ביוזמת הלשכה, מחקר בשיטת "דלפי" בסוגיות מקצועיות שונות. השיטה מבוססת בעיקרה על אומר דעתם של שמאים בשאלות שנשאלו, במספר מחזורים. מסקנות המחקר פורסמו בספר "מדדים להערכת מקרקעין".

תמצית תוצאות המחקר בעניין "שטח ציבורי פתוח" היא כלהלן:-

 

• לשאלה מהו שוויה של קרקע למ"ר שטח בנוי ביעוד לש.צ.פ. ביחס לשווי קרקע למ"ר שטח בנוי באותה סביבה שיעודה בניה רוויה למגורים? התוצאה שהתקבלה היא בין 16% לבין 26%.

• לשאלה מהו שווי של קרקע ביעוד לש.צ.פ. ביחס לשווי קרקע באותו שטח ובאותה סביבה ושיעודה מגורים צמודי קרקע? התוצאה שהתקבלה היא בין 17% לבין 25%.

• לשאלה מהו שוויה של קרקע ביעוד לש.צ.פ. ביחס לשווי קרקע באותו שטח ובאותה סביבה שיעודה תעשיה? התוצאה שהתקבלה היא בין 8% לבין 16%.

• לשאלה מהו שווי של קרקע ביעוד של ש.צ.פ. ביחס לשווי קרקע באותו שטח ובאותה סביבה שיעודה משרדים? התוצאה שהתקבלה היא בין 9% לבין 18%.

 

ניתן להבחין ששיעורי השווי הגבוהים יוחסו ע"י הנשאלים לש.צ.פ. המצוי באזורי המגורים ואילו השיעור הנמוך יוחס לש.צ.פ. באזור תעשיה.

 

יודגש כי הבסיס לשיטת המחקר הנ"ל הוא "כללי אצבע" שהתרחשו במהלך השנים בפרקטיקה המקצועית.

 

מאמרים וספרות מקצועית זרה

 

 

מרבית המאמרים והספרות המקצועית הזרה עוסקים בהערכת שוויים של שטחים פרטיים פתוחים (ש.פ.פ.) כמו: מגרשי טניס, מגרשי גולף, שטחי נופש, קאנטרי קלאב, חניונים בתשלום, שטחי ציד, גנים ופארקים בתשלום ואגמי דיג, כשהמכנה המשותף הוא השימושים והשירותים שניתנים בהם בתשלום וניתן להעריך את שוויים של השטחים בשיטות הרגילות של עסקאות השוואה, היוון הכנסות ואומדן עלויות.

מאחר ולא בש.פ.פ. עסקינן אלא בש.צ.פ., אנו נסתפק בכך שנציין כי בנושא ש.פ.פ. קיימת ספרות ענפה, עובדה שלא ניתן לציינה בהקשר של ש.צ.פ. מהראוי לציין מאמר בו חוזר הכותב ומדגיש כי לש.צ.פ. יש "ערך ציבורי" שלא תמיד ניתן למדידה כספית וכי קיים קושי בהערכת ש.צ.פ. בערכים כספיים, מאחר ולש.צ.פ. קיים ערך ייחודי בהיותו נועד לטובת הציבור, כשהערכה רגילה בשיטת שווי שוק אינה קיימת ואינה אפשרית.

בנוסף, קובע כותב המאמר כי לש.צ.פ. השפעה חיובית על שווי הנכסים בקרבתו ומציין את תרומתו האקוויולנטית של הש.צ.פ. לסביבתו.     

  

המאמר מצביע על נכונות הציבור לשלם בעבור ההנאות והשירותים הניתנים משטחים פתוחים, פרטיים וציבוריים, שהכניסה אליהם מבוקרת ובתשלום, יותר ועד פי שניים מתשלום הנגבה בפועל, המלמד לכשעצמו שהציבור מוכן בעקרון לשלם בעבור ההנאות שהוא מפיק משטחים פתוחים.

המעניין הוא שלגבי הערכת שווי ש.צ.פ. מובהק, כזה שאין עימו ובצידו הכנסה לרשות, או כאלה שיש עמם מעט הכנסה בהשוואה לגודלם, לא התפתחה כל ספרות מקצועית והערכתם נשארה לוטה באי בהירות, באי הסכמות ובפערים משמעותיים. ספרות מקצועית שמפנה לבחון עסקאות והשוואות דומות בשצ"פים לא אמרה דבר מאחר וכידוע, אין כמעט בנמצא "עסקאות השוואה" במובנים המקובלים והמחירים נקבעים בהסכמות מאולצות ובערכאות משפטיות.

 

שיקולים, משמעויות ומסקנות בהערכת שווי ש.צ.פ.

 

 

מבחינת החומר שתוארה עד כה, ניתן לסכם כלהלן:-

 

• ש.צ.פ. הינו צורך ציבורי חיוני ויש צורך ואף חובה לתכננו במסגרות של תכניות מתאר ומפורטות. הש.צ.פ. תרם הנאה רבה ומגוונת לסביבתו ויש בו כדי לתרום לשווי הנכסים בקרבתו.

• קיימת זיקה ישירה והדוקה בין הש.צ.פ. לבין אזורי מגורים לסוגיהם. קיימת זיקה פחות ישירה וכמעט שולית בין הש.צ.פ. לבין אזורי תעסוקה (משרדים ותעשיה).

• קיימים מספר סוגי ש.צ.פים הנבדלים בגודלם ומהותם כלהלן:- 
-  ש.צ.פ. מקומי המשתרע על שטח של כ- 1-2 דונם.
-  ש.צ.פ. שכונתי שיכול להשתרע על שטח של 10-30 דונם.
-  ש.צ.פ. עירוני שמשתרע על שטח שמעל 100 דונם כמו "פארק
   הירקון" בת"א, "גן סאקר" בירושלים, עם שימושים מסחריים
   מוגבלים.      
-  ש.צ.פ. אזורי כמו: "הפארק הלאומי" בר"ג, "הפארק הלאומי"
   באשקלון, "הפארק הלאומי" בסחנה, שכולל כניסה מבוקרת,
   אטרקציות ושימושים מסחריים מסוימים.      
-  ניתן להוסיף לרשימה הנ"ל גם שטחי נופש מטרופוליני, על פי
   תמ"מ/21/3.


 

• ראוי להבחין בין ש.צ.פ. לבין שמורות טבע. ש.צ.פ. הוא פרי תכנון אנושי המיועד לפיתוח מעשה ידי אדם ושמורת טבע - היא תיחום אזור מסוים במטרה לשמר את צביונו הטבעי ולמנוע התערבות ידי אדם בו. תיתכן כניסה מבוקרת ובתשלום הן בש.צ.פ. והן בשמורת טבע. התשלום אמור לכסות את הוצאות התיחום, ההקמה, האחזקה והטיפוח. אין להסיק מכך שקיימות הכנסות שניתן להוונן ולהסיק מסקנות ביחס לשווי.    

• בדרך כלל, בשטחים ציבוריים פתוחים גדולים, בסדר גודל של עשרות או מאות דונמים, קיימות פונקציות מסחריות או סמי מסחריות כמו" בתי קפה, מסעדות, קיוסקים, מתקני ספורט, בריכות שחיה, תערוכות ציבוריות, עינוגים ועוד. פונקציות אלו עשויות לתפוס שטח מבונה של עד 10% משטח הש.צ.פ.

• בספרות המקצועית שדנה בשווי ש.צ.פ. לא נמצאה נוסחה מדריכה או קווים מנחים חד משמעיים, אלא התוו מספר כיוונים אפשריים להערכה כמו: מדידת התועלת שצומחת לציבור המשתמשים, מדידת ההפרש שהציבור היה מוכן לשלם תמורת ההנאות שמפיק מהש.צ.פ. לעומת התמורה המשולמת בפועל, הערכת השימושים החלופיים בשטח הש.צ.פ., מדידת עליית ערך המקרקעין בסביבה וזקיפתה של עליה זו לקיומו של ש.צ.פ. ועוד. כל אלה אין בהם כדי להוות כלים שמאיים חד משמעיים להערכת שווי הש.צ.פ.  

• לש.צ.פ. צריך להיות ערך כספי משל עצמו, שאינו קשור לשווי שוק דווקא, מאחר ואין "שוק" לש.צ.פ. במובן הרחב של המילה. לש.צ.פ. קיים אמנם שוק של מעונינים וקונים מצד הרשויות הציבוריות, אלא שדרך הרכישה, ההפקעה וחוסר התחרות אינם מאפשרים שוק משוכלל שישקף שווי ש.צ.פ. באורח מלא ונכון.  

• "כללי האצבע" הרווחים עד כה בין שמאים, בבתי משפט ובועדות ערר מראים שווי ש.צ.פ. נע בין 10% לבין 40% משווי הסביבה. בעניין עצם התחשיב, השיעור עצמו ומשמעות "שווי הסביבה" התגלעו לא מעט מחלוקות.

• לעניין "עצם התחשיב והשיעור עצמו". המסקנה העיקרית העולה מהפסיקה, המחקרים שנערכו והספרות המקצועית בנדון היא שקיים קושי אמיתי במתן פתרון לסוגיית הערכת שווי ש.צ.פ. על ידי שימוש בכלי מדידה מקובלים באין כלים כאלה המתאימים לש.צ.פ.

   

גם במידה וניתן לחשוב על ביצוע בדיקה סטטיסטית לתרומת הש.צ.פ. לסביבה, נראה לנו שבדיקה כזו הינה בעייתית וזאת, משום חוסר היכולת לבודד משתנה אחד (למשל רווחה כתוצאה מקרבה לש.צ.פ.) מכלל המשתנים הרבים המשפיעים על שווי קרקע ומקרקעין.

 

יחד עם זאת, ניתן לומר שקיימת תמימות דעים באשר לתרומתו החיובית של הש.צ.פ. לסביבתו, תרומה המעלה למעשה את שווי הקרקע בסביבה.

 

על כן, אנו בדעה שהערכת שווי ש.צ.פ. בדרך של שיעור מסוים משווי הסביבה בה הוא ממוקם, נראית הגיונית ולוגית, אפשר אף לקבוע שזו הדרך היחידה הקיימת והאפשרית כיום.

קביעה זו היא בהנחה שקיימת הסכמה כללית שלא תיתכן קרקע (המהווה "אמצעי ייצור") ששווייה אפס.

עפ"י ניסיוננו, תרומתו של ש.צ.פ. לערכי השווי בסביבתו יכולה לנוע בשיעורים שבין 2% ועד 20%, עפ"י מידת הקרבה לש.צ.פ. והתועלת ממנו.

כשהתרומה לסביבה של ש.צ.פ. נעה בשיעורים הנ"ל, נראה הגיוני וסביר, כשנדרשים להעריך שווי של ש.צ.פ., לגזור שיעור ממוצע של 10% משווי הסביבה.

מובן ששיעור זה עשוי להשתנות בהתאם לגודל הש.צ.פ., מידת ניצולו ותדירות השימוש בו.

דוגמא תחשיבית לשווי ש.צ.פ. עם אפשרויות מסחריות היא כלהלן:- ש.צ.פ. בשטח 10 דונם מאפשר בניה מסחרית של 10%, כשהסביבה, בה מותרת בניה של 100% או 10 יח"ד לדונם נטו, היא בשווי של -.600 $ למ"ר.

לדעתנו, אפשר לחשב את שווי הש.צ.פ. כך:-

דונם ראשון בו מתרכזות תיאורטית כל זכויות הבניה, עם תוספת מינימלית של כ- 1/3 בעבור שימושים מסחריים:-

-.600,000 $ x 1.33 - סך של                                            -.800,000    $

בעבור 9 דונם נוספים כחצר, לפי מינימום
של 10% מהסביבה                        -.540,000    $
סה"כ ל- 10 דונם - סך של                 -.1,340,000 $
ולדונם בממוצע - סך של                     -.134,000    $
-.134,000 $ = 22.3%                          חלקי                            
-.600,000 $

 

באם התוספת המיוחסת עבור מסחריות תעלה ל- 100% במקום 1/3, שיעור שווי הש.צ.פ. מקרקע בסביבה יעלה לכדי 29% במקום 22.3%.


• לעניין "שווי הסביבה" אנו בדעה כי ראוי לפרש מונח זה ולייחסו לסביבה המיועדת או אילו יועדה למגורים או לתעסוקה או לשניהם, תלוי במיקום הש.צ.פ. ותדירות השימוש בו: ש.צ.פ. מקומי ושכונתי - ראוי שייגזר משווי הסביבה למגורים. ש.צ.פ. עירוני - ראוי שייגזר משווי הסביבה למגורים ולתעסוקה.

 

לדעתנו, בהערכת שווי ש.צ.פ. אין מקום לכלול בשווי הסביבה שווי קרקע חקלאית, מאחר ואין זיקה וקשר בין יעודי ש.צ.פ. לקרקע חקלאית. הש.צ.פ. אינו בא לשרת קרקעות חקלאיות, גם אם תוכנן ש.צ.פ. כזה בתחום או בשולי קרקע חקלאית. אם מתוכנן ומופקע ש.צ.פ. מתוך קרקע חקלאית, הוא נועד לשרת בראש וראשונה את התושבים העירוניים בסביבתו.

 

סיכום

 

 

בבואנו להעריך שטח ציבורי פתוח, ראוי שנבדוק מספר אלמנטים בסיסיים:-

 

• מהות ואפשרויות השימוש והניצול בש.צ.פ.

• ההשפעה הסביבתית ההדדית של הש.צ.פ. על סביבתו.

• אוכלוסיית המשתמשים בש.צ.פ.

• ערכי הסביבה למגורים ו/או לתעסוקה או לשניהם.

 

על בסיס אלמנטים אלה נבצע תחשיב בערכים ריאליים ונבחן אותו בהשוואה ל"כללי האצבע" הנהוגים.